Mapa utjecaja: tko koga kontrolira?

Ova analiza polazi od jednostavnog pitanja: kako se u javno dostupnim podacima pojavljuju iste osobe, organizacije, adrese, vlasnici, upravitelji, izvođači i javna tijela? Takve podudarnosti mogu pomoći u razumijevanju odnosa među akterima, ali same po sebi ne dokazuju da jedna osoba ili organizacija kontrolira drugu.

Mapa utjecaja zato nije popis krivnje, rang-lista moći ni tvrdnja o nezakonitom postupanju. Ona je istraživački alat za povezivanje javno provjerljivih činjenica i jasno razdvajanje onoga što dokumenti izravno pokazuju od zaključaka koji bi zahtijevali dodatne dokaze.

Istraživačko pitanje i opseg

Analiza obuhvaća pravne i organizacijske veze koje su se mogle provjeriti u javnim registrima i službenim dokumentima za razdoblje od 1. siječnja 2016. do 31. prosinca 2025. Za podatke koji se mijenjaju tijekom vremena bilježi se i datum pregleda, 10. kolovoza 2026. godine.

U promatranom skupu mogu se pojaviti trgovačka društva, udruge, javna tijela, članovi uprava i nadzornih odbora, osobe ovlaštene za zastupanje, evidentirani stvarni vlasnici, ponuditelji u postupcima javne nabave, ugovaratelji te druge pravne osobe navedene u službenim dokumentima.

Korišteni skupovi podataka

• Sudski registar Republike Hrvatske: podaci o nazivu društva, sjedištu, pravnom obliku, osnivanju, osobama ovlaštenima za zastupanje, članovima društva i promjenama upisa.
• Registar stvarnih vlasnika: podaci o evidentiranim stvarnim vlasnicima u opsegu u kojem su javno dostupni i dopušteni za uvid.
• Registar udruga Republike Hrvatske: podaci o udrugama, njihovu sjedištu, osobama ovlaštenima za zastupanje i statusu registracije.
• Elektronički oglasnik javne nabave Republike Hrvatske: obavijesti o postupcima, ponuditeljima, odabranim ponudama, ugovorima i povezanim dokumentima kada su objavljeni.
• Narodne novine: službene odluke, propisi, imenovanja i drugi akti objavljeni u službenom glasilu.
• Službene stranice javnih tijela: odluke predstavničkih i izvršnih tijela, zapisnici, registri odluka, planovi nabave, izvješća i drugi dokumenti koji imaju javni službeni izvor.
• Objavljeni registri i odluke Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa: dokumenti koji se odnose na obveznike obuhvaćene propisima o sprječavanju sukoba interesa.

Podaci iz različitih izvora nisu automatski međusobno usporedivi. Ista osoba može biti navedena s različitim oblikom imena, a isto društvo može promijeniti naziv, sjedište ili pravni status. Zbog toga se svaka veza provjerava u izvornom dokumentu, a ne samo prema podudarnosti teksta.

Kako je izrađena mapa

Svaki zapis u mapi dobiva jedinstvenu oznaku izvora, datum dokumenta, vrstu odnosa i razinu sigurnosti. Odnosi su podijeljeni u nekoliko kategorija: vlasnički odnos, upravljačka ili zastupnička funkcija, zajednička adresa, sudjelovanje u istom postupku javne nabave, ugovorni odnos s javnim tijelom i povezanost kroz službeno imenovanje.

• Izravna veza postoji kada je odnos izričito naveden u službenom registru ili dokumentu.
• Vremenska veza postoji kada su dvije činjenice potvrđene za isto ili preklapajuće razdoblje.
• Neizravna veza označava lanac od najmanje dva dokumentirana odnosa. Takav lanac zahtijeva opreznije tumačenje.
• Podudarnost označava zajednički element, poput adrese ili prezimena, bez dovoljnog dokaza da se radi o stvarnom odnosu.

Veza se u mapu uključuje tek kada je potvrđena u najmanje jednom službenom izvoru, a za osjetljive zaključke nastoji se potvrditi i drugim neovisnim službenim dokumentom. Ako se izvori razlikuju, razlika se bilježi umjesto da se prešutno uklanja.

Što veza u podacima može značiti

Upravljačka funkcija može značiti da je osoba formalno odgovorna za zastupanje društva u određenom razdoblju. Vlasnički podatak može pokazati tko je evidentiran kao vlasnik ili stvarni vlasnik. Zajednička adresa može ukazivati na korištenje istog poslovnog prostora, sjedišta ili registracijske adrese. Pojavljivanje u istom postupku javne nabave može pokazati da su subjekti sudjelovali u istom postupku, ali ne i da su međusobno koordinirali postupanje.

Ponavljanje istih osoba u upravljačkim tijelima više pravnih osoba može biti relevantno za razumijevanje organizacijske strukture. Međutim, tek dodatni dokazi mogu pokazati postoji li stvarni prijenos odlučivanja, trajni neformalni utjecaj ili druga vrsta kontrole.

Što veza ne dokazuje

• Zajedničko sjedište ne dokazuje da subjekti posluju kao jedna organizacija.
• Obiteljska ili istovjetna prezimena ne dokazuju rodbinsku povezanost.
• Članstvo iste osobe u više tijela ne dokazuje sukob interesa, nezakonitost ili političku kontrolu.
• Pojavljivanje u istom postupku javne nabave ne dokazuje dogovor ponuditelja.
• Dobivanje ugovora od javnog tijela ne dokazuje pogodovanje.
• Formalno vlasništvo ne mora samo po sebi opisivati sve stvarne odnose odlučivanja.
• Blizina u grafičkom prikazu nije mjera važnosti, krivnje ili utjecaja.

Posebno je važno razlikovati kontrolu od kontakta. Kontrola obično zahtijeva dokaz o ovlasti odlučivanja, vlasničkom lancu, ugovornom mehanizmu ili drugom konkretnom načinu usmjeravanja odluka. Sama činjenica da se dvije osobe ili organizacije pojavljuju u istom dokumentu ne ispunjava taj standard.

Ograničenja istraživanja

• Javni registri mogu sadržavati zakašnjele, nepotpune ili naknadno izmijenjene podatke.
• Promjena naziva, sjedišta ili pravnog oblika otežava povezivanje zapisa kroz vrijeme.
• Registarski podaci opisuju formalno stanje, ali ne moraju prikazati neformalne odnose.
• Podaci o stvarnom vlasništvu dostupni su samo u zakonom dopuštenom opsegu.
• Dokumenti javne nabave mogu biti objavljeni u različitom opsegu i formatu.
• Izostanak zapisa u javnom registru ne dokazuje da odnos ne postoji.
• Jedan dokument, bez konteksta i vremenske provjere, nije dovoljan za ozbiljan zaključak.

Mapa se zato mora čitati kao presjek javno dostupnih podataka, a ne kao potpuna slika društvenih ili poslovnih odnosa. Svaki nalaz treba ponovno provjeriti ako se izvorni zapis promijeni, ispravi ili dopuni.

Očitovanja spomenutih organizacija

U ovoj metodološkoj analizi nisu iznesene činjenične optužbe protiv konkretne organizacije ili osobe, niti je bilo moguće iz javnih registara izvesti zaključak o nezakonitom postupanju. Zbog toga nije zatraženo posebno očitovanje pojedinačnih organizacija. Navođenje subjekta u registru ili službenom dokumentu samo po sebi nije razlog za traženje njegova odgovora.

Ako buduća verzija mape iznese provjerljiv nalaz koji može štetiti ugledu organizacije ili osobe, prije objave potrebno je poslati precizna pitanja, navesti dokumente na koje se pitanja odnose i ostaviti razuman rok za odgovor. Zaprimljeno očitovanje treba objaviti u cijelosti ili vjerno sažeti, uz jasno navođenje datuma slanja i primitka. Ako odgovor ne stigne, to se također mora izričito navesti.

Zaključak

Javni registri mogu pokazati obrasce vlasništva, upravljanja, zastupanja i institucionalne povezanosti. Ne mogu sami odgovoriti na pitanje tko neformalno donosi odluke, postoji li dogovor između aktera ili je određena odluka posljedica pogodovanja. Za takve tvrdnje potrebni su dodatni dokumenti, vremenski slijed događaja, izjave uključenih osoba i neovisna provjera.

Najpouzdanija mapa utjecaja nije ona s najvećim brojem linija, nego ona u kojoj je svaka linija objašnjena: koji je izvor, na koje se razdoblje odnosi, što točno potvrđuje i gdje prestaje dokaz. Takav pristup omogućuje javnosti da razlikuje dokumentiranu činjenicu od pretpostavke i da vlastite zaključke temelji na provjerljivim podacima.