Novi zakon, stari problem: što se nije promijenilo?

U ovom tekstu izraz „novi zakon” odnosi se na Zakon o lobiranju, objavljen u Narodnim novinama broj 36/2024. Riječ je o prvom posebnom hrvatskom zakonskom okviru za odnose između lobista, donositelja odluka i javnosti. Njegovo je donošenje predstavljeno kao korak prema većoj transparentnosti utjecaja na javne politike.

Međutim, donošenje pravila nije isto što i njihova učinkovita provedba. U hrvatskoj je praksi već postojao dokumentirani problem netransparentnog utjecaja na javne odluke: javnost je često mogla vidjeti konačni propis, ali ne i sve sastanke, argumente i interese koji su prethodili njegovu donošenju. Novi zakon taj problem pokušava urediti, ali ga ne rješava automatski.

Što novi zakon formalno uvodi

Zakon o lobiranju uvodi pravila za osobe koje u interesu određenih naručitelja pokušavaju utjecati na donošenje ili provedbu javnih politika i odluka. Njime se uređuju obveze lobista, upis u registar, načela postupanja i odgovornost za kršenje propisanih pravila.

Važan je novostvareni institucionalni okvir: nadzor nad primjenom zakona povezan je s Povjerenstvom za odlučivanje o sukobu interesa, koje vodi javno dostupne podatke o registriranim lobistima i postupa u okviru svojih zakonskih ovlasti. Time se prvi put jasno razlikuje lobiranje kao regulirana aktivnost od općenitog političkog zagovaranja, javnog komentiranja propisa ili sudjelovanja građana u savjetovanju.

Norma, dakle, polazi od pretpostavke da utjecaj na javne odluke nije sam po sebi nedopušten. Problem nastaje kada javnost ne može utvrditi tko pokušava utjecati, u čijem interesu to čini, s kim razgovara i je li taj odnos doveo do promjene odluke.

Stari problem: odluke su vidljive, proces često nije

Hrvatski propisi već godinama sadržavaju mehanizme koji bi trebali omogućiti nadzor nad radom tijela javne vlasti. To uključuje pravo na pristup informacijama, obvezu objave određenih dokumenata, savjetovanje sa zainteresiranom javnošću i pravila o sprječavanju sukoba interesa.

Dokumentirana praksa provedbe Zakona o pravu na pristup informacijama pokazuje, međutim, da formalno postojanje prava nije jamstvo njegova pravodobnog ostvarivanja. Povjerenik za informiranje u svojim izvješćima redovito upozorava na kašnjenja, nepotpune odgovore, pogrešno pozivanje na iznimke i neujednačenu praksu tijela javne vlasti.

Sličan se obrazac pojavljivao i kod savjetovanja sa zainteresiranom javnošću. Savjetovanja se objavljuju, ali objava ne znači nužno da su ključni prijedlozi prihvaćeni, odbijeni ili obrazloženo razmotreni. Javnost tako može dobiti uvid u početni i konačni tekst, a da između njih ne postoji dovoljno jasan trag promjena.

Upravo se na tom prostoru nalazi lobiranje. Ako se sastanak održi izvan formalnog savjetovanja, a njegove posljedice nisu vidljive u obrazloženju propisa, građani teško mogu procijeniti je li riječ o legitimnom zastupanju interesa ili o privilegiranom pristupu odlučivanju.

Što su isticali neovisni stručnjaci i organizacije

Organizacije civilnog društva koje se bave transparentnošću, među njima GONG i Transparency International Hrvatska, godinama upozoravaju da se korupcijski rizik ne nalazi samo u izravnoj razmjeni novca ili pogodovanju u pojedinačnom postupku. Rizik nastaje i kada određene skupine sustavno imaju bolji pristup donositeljima odluka od ostalih građana, a taj pristup nije javno evidentiran.

Neovisni stručnjaci za javnu upravu i antikorupcijske politike pritom razlikuju tri pitanja. Prvo je pitanje identiteta osobe ili organizacije koja zastupa interes. Drugo je pitanje naručitelja, odnosno onoga čiji se interes zastupa. Treće je pitanje učinka: može li se iz službenih dokumenata vidjeti je li komunikacija promijenila tekst propisa, odluku ili način njezine provedbe.

Njihova je zajednička primjedba da registar lobista rješava samo dio problema. On može pokazati tko se registrirao, ali sam po sebi ne pokazuje sve kontakte s donositeljima odluka. Ne može pokazati ni jesu li se sastanci održavali preko osoba koje se formalno ne smatraju lobistima, niti može bez dodatne dokumentacije objasniti kako je određeni prijedlog ušao u konačni tekst propisa.

Stručnjaci također upozoravaju da pravila moraju biti razumljiva službenicima i javnim dužnosnicima. Ako osoba koja prima lobistički kontakt nije sigurna mora li ga evidentirati, gdje ga treba prijaviti i koji se podaci objavljuju, provedba će ovisiti o pojedinačnom tumačenju. Time se smanjuje usporedivost podataka i otežava neovisna kontrola.

Odgovor nadležnih tijela

Nadležna tijela donošenje Zakona o lobiranju obrazlažu potrebom da se područje koje je ranije bilo uređeno pretežno etičkim pravilima i općim antikorupcijskim mehanizmima uredi posebnim propisom. U toj je logici javni registar važan jer građanima omogućuje provjeru osnovnih informacija o registriranim lobistima.

Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa u javno dostupnim informacijama o svojoj ulozi naglašava potrebu poštovanja zakonskih obveza, načela integriteta i transparentnosti. Njegova nadzorna funkcija, međutim, nije zamjena za svakodnevnu odgovornost ministarstava, jedinica lokalne i područne samouprave te drugih tijela koja donose ili pripremaju odluke.

Ministarstvo pravosuđa i uprave u javnom je predstavljanju zakona naglašavalo da regulacija lobiranja treba uskladiti legitimno zagovaranje interesa s potrebom zaštite javnog interesa. To je važna razlika: zakon ne zabranjuje komunikaciju između društva i vlasti, nego pokušava postaviti uvjete pod kojima ta komunikacija može biti vidljiva i provjerljiva.

Ključno pitanje za nadležna tijela zato nije samo koliko je osoba upisano u registar. Važnije je koliko se pravila primjenjuje u svakodnevnom radu, koliko se nepravilnosti otkriva, jesu li odluke obrazložene i može li javnost pratiti vezu između sastanka, prijedloga i konačne odluke.

Prije i poslije: što se stvarno promijenilo

Područje	Prije posebnog zakona	Nakon uvođenja posebnog zakona
Posebna zakonska definicija lobiranja	Nije postojala jedinstvena posebna regulacija lobiranja.	Lobiranje je definirano i uređeno posebnim zakonom.
Registar lobista	Nije postojao jedinstveni registar uređen posebnim zakonom.	Uspostavljen je javni institucionalni okvir za registraciju lobista.
Pravila postupanja lobista	Primjenjivala su se opća pravila, etičke obveze i propisi o sukobu interesa.	Postoje posebne obveze i načela postupanja za registrirane lobiste.
Javni trag kontakta s donositeljem odluke	Nije postojao jedinstven sustav koji bi obuhvatio sve oblike takve komunikacije.	Zakon stvara osnovu za veću transparentnost, ali rezultat ovisi o provedbenim pravilima i praksi tijela javne vlasti.
Nadzor	Nadzor se oslanjao na više različitih institucija i propisa.	Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa dobiva središnju ulogu u području uređenom zakonom.
Mogućnost neovisne provjere	Provjera je ovisila o zahtjevima za pristup informacijama, javnim dokumentima i pojedinačnim postupcima.	Registar olakšava provjeru osnovnih podataka, ali ne daje sam po sebi potpunu sliku utjecaja na svaku odluku.

Gdje je provedba još nedovoljno vidljiva

Prvi problem je obuhvat. Svaki susret s predstavnikom interesne skupine nije nužno lobiranje u pravnom smislu. Građanske inicijative, akademska zajednica, novinari, sindikati i udruge mogu iznositi stavove o javnim politikama bez toga da djeluju kao lobisti. Ta je razlika opravdana, ali istodobno otvara prostor za različita tumačenja.

Drugi problem je dokumentiranje. Registar može biti točan i uredno vođen, ali javnost i dalje neće moći rekonstruirati proces ako tijela javne vlasti ne objavljuju dovoljno podataka o sastancima, sudionicima, temama razgovora i naknadnim izmjenama dokumenata.

Treći problem je sankcioniranje. Svaki sustav transparentnosti gubi vjerodostojnost ako građani ne mogu vidjeti da se utvrđene povrede ispituju i da odluke o njima imaju jasno obrazloženje. Sama prijetnja sankcijom nije dovoljna ako je postupak kontrole spor, zatvoren ili teško razumljiv.

Četvrti problem je lokalna razina. Javna rasprava o lobiranju često je usmjerena na središnju vlast, iako se važne odluke donose i u gradovima, općinama, županijama, javnim ustanovama i trgovačkim društvima u javnom vlasništvu. Ako se pravila ne primjenjuju jednako na svim razinama, transparentnost ostaje neujednačena.

Kako provjeravati učinak zakona

Učinak Zakona o lobiranju ne bi trebalo mjeriti samo brojem registriranih lobista. Za ozbiljnu procjenu potrebno je pratiti najmanje pet skupina podataka: broj upisa i brisanja iz registra, broj nadzornih postupaka, vrijeme potrebno za rješavanje prijava, objavljene podatke o kontaktima s donositeljima odluka te izmjene propisa koje se mogu povezati s javno dokumentiranim zagovaranjem.

Važno je uspoređivati i ono što se objavljuje s onim što građani traže. Ako se ključni podaci pojavljuju tek nakon zahtjeva za pristup informacijama, to znači da formalna transparentnost još nije postala redovita administrativna praksa.

Novinari i istraživači pritom bi trebali uspoređivati registre, zapisnike, savjetovanja, procjene učinka propisa, obrazloženja zakona i odluke nadležnih tijela. Nijedan od tih izvora samostalno nije dovoljan. Tek njihovo povezivanje može pokazati je li određena promjena rezultat javno dostupne rasprave ili je nastala nakon komunikacije čiji sadržaj nije objavljen.

Zaključak: norma nije isto što i praksa

Pravna norma nakon donošenja Zakona o lobiranju jasnija je nego prije: lobiranje je prepoznato kao područje koje treba urediti, uveden je poseban registar i određen je institucionalni okvir nadzora. To je stvarna promjena u odnosu na razdoblje u kojem nije postojao jedinstveni zakon posvećen toj temi.

Praksa, međutim, može biti ocijenjena tek na temelju provedbenih podataka. Registar ne pokazuje nužno sve pokušaje utjecaja. Upis lobista ne dokazuje da je određena odluka donesena pod njegovim utjecajem. S druge strane, činjenica da određeni kontakt nije javno vidljiv ne dokazuje sama po sebi nedopušteno postupanje.

Precizna razlika stoga glasi: zakon uređuje obveze i postupke, ali ne može sam proizvesti potpunu transparentnost. Za to su potrebni uredno vođeni javni podaci, dosljedna primjena pravila, obrazložene odluke, učinkovit nadzor i spremnost institucija da javnosti pokažu kako su odluke nastajale.

„Novi zakon, stari problem” nije zaključak da se ništa nije promijenilo. To je upozorenje da se promjena u tekstu propisa ne smije zamijeniti promjenom u ponašanju institucija. Konačnu ocjenu dat će tek usporedba zakonskih obveza s dokumentiranim slučajevima njihove provedbe.